关于人民代表大会制度的有关问题的解答

   什么是人民代表大会制度？
　　3月5日召开的十届全国人大一次会议，除了审议、通过有关议案和报告外，还选举、决定国家机构新一届领导人员，动员全国人民努力实现党的十六大确定的全面建设小康社会的宏伟目标，因此备受海内外的广泛关注。
      2000年，本报曾以《您了解中国的人民代表大会制度吗？》为题，约请全国人大常委会机关的几位专家，回答了海内外读者提出和关注的20个问题，受到了读者的欢迎和好评。最近一个时期，本报又陆续接到一些读者和有关部门的来信和电话，询问人大制度以及人大选举、人大代表等有关情况。
      为了满足广大读者的要求，本报归纳整理出这方面几个具有普遍性的问题，约请全国人大常委会机关的李伯钧同志给予回答，并将九届全国人大代表议案和建议的提出及办理情况作一简要介绍。
    ———编者

　　这可以从如下三个方面来理解：
      一是人民代表大会制度是我国人民民主专政政权的组织形式。一个国家的性质是这个国家的国体，一个国家的政权组织形式是这个国家的政体。我国的国体是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，与之相适应的政体是人民代表大会制度。这是历史的选择、人民的意愿和奋斗的结果。在人民代表大会制度下，整个国家机构按照一切权力属于人民和民主集中制的原则组成和运转。这就是按照法定的程序，由选民或者选举单位在民主选举的基础上产生各级人大代表，组成各级人民代表大会，即国家权力机关，再由其产生其他国家机关，行使国家权力；各个国家机关以及中央与地方合理地划分职能，在中央统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性，使国家权力既避免过分集中又避免不必要的牵扯，从而保证国家的各项工作有序、高效地进行。
      二是人民代表大会制度是中国共产党领导的人民民主制度。我国有近13亿人口，如何治理国家？只能通过由民主选举产生、对人民负责并受人民监督的全国和地方各级人民代表大会，以及在此基础上形成的人民代表大会制度。中国共产党作为执政党，坚持人民代表大会制度，并通过人民代表大会制度对国家事务实行领导，积极支持人民当家作主，切实保障人民管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业的权利，保证国家权力最终掌握在全体人民手中。
      三是人民代表大会制度是我国的根本政治制度。我国存在着各项政治制度，如政治协商制度、行政管理制度、司法制度、军事制度、地方政权制度等，其中人民代表大会制度是其他各项政治制度赖以建立的前提，反映了我国政治生活的全貌，是具有根本性的政治制度。
      我国的人民代表大会制度是1954年正式建立的，以当年9月召开的第一届全国人民代表大会第一次会议为标志。这些年来，人民代表大会制度在我国的经济、政治与其他方面的社会生活中发挥了极为重要的作用。实践证明，人民代表大会制度是适合我国国情、具有极大优越性和伟大功效的制度。
      人民代表大会制度与人大有联系，但不是一回事。人民代表大会制度是以人民选举产生的人民代表大会为基础的整个政权体系、政权组织制度，是包含了各级人大以及由它产生的其他国家机关的组成、职权、活动原则和相互关系的制度，是包含了人大与人民、中央与地方国家机构职能划分关系等的制度。人大是人民代表大会的简称，

作为具体的国家机关，只是人民代表大会制度的核心和其中的一个重要组成部分。之所以用“人民代表大会”来给中国的根本政治制度命名，就说明了人大与人民代表大会制度的重要关系，说明了人大作为国家权力机关在国家社会生活中的重要地位。不能把人民代表大会制度仅理解为人大各项制度，也不能把人民代表大会制度同国家机构的具体组织制度以及其他方面的制度等同起来。我们经常讲坚持和完善人民代表大会制度，当然要坚持和完善人大及其常委会的各项制度，但决不仅仅是这些，还要坚持和完善其他方面的制度等，这些制度都是互相联系着的。这是全党全社会的共同任务，不仅仅是人大的事情。

　　人大代表是如何产生的？
　　根据中国宪法和选举法的规定，除依照法律规定被剥夺政治权利的人外，凡年满18周岁的中华人民共和国公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；各级人大代表都由民主选举产生。其中，我国县、乡两级人大代表由直接选举产生，即人大代表由选民直接投票选举产生；全国人大代表和省级、设区的市级人大代表由间接选举产生，即人大代表由下一级人民代表大会选举产生。在直接选举中，代表候选人按选区提名产生；在间接选举中，代表候选人按其选举单位提名产生。各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表10人以上联名，也可以推荐代表候选人。代表候选人的名额应多于代表名额，实行差额选举。选举一律采用无记名投票的办法，选举人对于代表候选人可以投赞成票、反对票，可以另选其他选民，也可以弃权。直接选举时，选区全体选民的过半数参加投票，代表候选人获得参加投票的选民过半数赞成票，始得当选；间接选举时，代表候选人获得全体代表的过半数赞成票，始得当选。各级人大代表的资格还要经过审查和确认。
      我国之所以现在还不能实行各级人大代表的直接选举，是由我国目前的国情决定的。随着国家经济、政治、文化的发展和广大人民群众民主意识的提高，我国将会逐步扩大直接选举的范围，有步骤地推进社会主义民主政治建设。
      为了保证代表的广泛性和先进性，我国宪法和有关法律还规定了人民解放军、妇女、少数民族、归侨等代表选举的办法。香港、澳门两个特别行政区的全国人大代表，依照全国人大制定的选举办法产生。台湾省的全国人大代表，由在祖国大陆的台湾省籍同胞协商选举产生。

　　人大具有什么权力其法律依据是什么？
　　根据宪法和法律的规定，全国和地方各级人大都是国家权力机关，是国家的工作机关和代表机关。全国人大是最高国家权力机关。
      全国人大的主要职权有：国家立法权；对国家重大事项的决定权；对最高国家机关组成人员或者领导人员的选举、决定和罢免权；对宪法实施和其他最高国家机关工作的监督权，以及应当由其行使的其他职权。全国人大常委会的主要职权有：国家立法权；对国家重大事项的决定权；对最高国家机关有关人员的任免权；对宪法、法律实施和对其他最高国家机关工作的监督权，以及全国人大授予的其他职权。
      县级以上地方各级人大的主要职权有：对地方重大事项的决定权；对地方国家机关组成人员或者领导人员的选举和罢免权；对法律实施的保证和对本级其他国家机关工作的监督权。一些地方人大还享有地方立法权。县级以上地方各级人大常委会的主要职权有：对地方重大事项的决定权；对地方国家机关有关人员的任免权；对法律实施的保证和对本级其他国家机关工作的监督权。一些地方人大常委会还享有地方立法权。

乡级人大的主要职权有：对本级重大事项的决定权；对本级人大和人民政府领导人员的选举、罢免权；对法律实施的保证和对本级人民政府工作的监督权。
      人大及其常委会具有的上述职权，通常也被概括为“四权”，即立法权、决定权、任免权和监督权。
      人大及其常委会具有的权力，都是宪法和法律赋予的。中国的宪法规定了全国人大及其常委会和地方各级人大的组织、职权以及活动原则。全国人大和地方各级人大选举法规定了国家选举制度的基本原则和选举的组织程序，包括对人大及其常委会选举工作的规范。全国人大组织法规定了全国人大、全国人大常委会、全国人大各专门委员会的若干组织、职责和工作程序。地方各级人大和地方各级人民政府组织法规定了地方各级人大及其常委会的组织、职权、产生办法和工作程序。全国人大和地方各级人大代表法对人大及其常委会的代表工作作了规定。全国人大议事规则对全国人大行使职权的程序作了规定。全国人大常委会议事规则对全国人大常委会行使职权的程序作了规定。中国其他一些相关法律也对人大及其常委会的某些职权作了规定。有立法权的地方人大及其常委会也通过制定地方性法规，对行使宪法和法律赋予的职权作出具体的规定。

　　人大对什么人有选举、任免权？
　　人大的选举、任免权，是宪法和法律赋予人大或者其常委会依照法定的权限和程序，对国家权力机关的常设机关或者机构和国家行政机关、军事机关、审判机关、检察机关等的组成人员及有关人员的选举、任命和去职的权力。
      全国人大对最高国家机关的组成人员或者领导人员有选举、决定和罢免权。包括：选举全国人大常委会组成人员；选举国家主席、副主席；根据国家主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；选举中央军委主席；根据中央军委主席的提名，决定中央军委其他组成人员的人选；选举最高人民法院院长和最高人民检察院检察长；根据主席团的提名，决定全国人大各专门委员会主任委员、副主任委员和委员的人选。罢免由它选举和决定的上述最高国家机关的组成人员或者领导人员的职务。
      全国人大常委会对最高国家机关的有关人员有任免权。包括：在全国人大闭会期间，根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选；在全国人大闭会期间，根据中央军委主席的提名，决定中央军委其他组成人员的人选；根据最高人民法院院长的提请，任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；根据最高人民检察院检察长的提请，任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免；决定驻外全权代表的任免；根据委员长会议的提名，补充任命全国人大专门委员会的个别副主任委员和部分委员；根据委员长的提请，任免全国人大常委会副秘书长、全国人大常委会工作委员会的主任、副主任和委员。
      县级以上的地方各级人大对本级国家机关的组成人员或者领导人员有选举、决定和罢免权。包括：选举本级人大常委会的组成人员；选举省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长；选举本级人民法院院长和人民检察院检察长，选出的人民检察院检察长须报经上一级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准；选举上一级人大代表。罢免由它选举和决定的上述国家机关的组成人员或者领导人员的职务，罢免本级人民检察院检察长须报经上一级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。
     县级以上的地方各级人大常委会对本级国家机关的有关人员有任免权。包括：在本级人大闭会期间，决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免；在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和人民法院院长、人民检察院检察长因故不能担任职务的时候，从本级人民政府、人民法院、人民检察院副职领导人员中决定代理的人选，决定代理检察长须报上一级人民检察院和人大常委会备案；根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免，报上一级人民政府备案；按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定，任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，批准任免下一级人民检察院检察长；省、自治区、直辖市的人大常委会根据主任会议的提名，决定在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长的任免，根据省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的提名，决定人民检察院分院检察长的任免；在本级人大闭会期间，决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务；决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务；在本级人大闭会期间，补选上一级人大出缺的代表和罢免个别代表；任免本级人大常委会工作委员会的主任、副主任和委员。
      乡、民族乡、镇的人大对本级人大和政府领导人员有选举、罢免权。包括：选举本级人大主席、副主席；选举乡长、副乡长，镇长、副镇长，并有权罢免上述人员。

　　人大代表有哪些权利和义务？
　　全国和地方各级人大代表，分别是全国和地方各级国家权力机关的组成人员。根据宪法和代表法的规定，人大代表享有执行职务相适应的权利，同时承担相应的义务。
      人大代表的权利，体现在人大会议期间的工作和人大会议闭会期间的活动两个方面。在人大会议上，人大代表享有如下十项权利：

（一）出席会议权，即参加本级人大全体会议、代表团全体会议、小组会议。（二）审议权，即在各种会议上审议列入大会议程的各项议案和报告。（三）提议案权，即依照法律规定的程序向本级人大提出属于本级人大职权范围内的议案。（四）选举权，即参加本级人大的各项选举和决定人选。（五）询问权，即审议时可以向本级有关国家机关提出询问。（六）质询权，即依照法定程序提出对有关国家机关的质询。（七）罢免权，即依照法定程序提出对有关国家机关组成人员的罢免案并对其投票表决。（八）提出组织关于特定问题调查委员会权。（九）表决权，即参加本级人大会议的各项表决。（十）提建议权，即向本级人大提出对各方面工作的建议、批评和意见。对全国人大代表来说，还有权依照法定程序提出宪法修正案。人大代表在本级人大闭会期间，也享有执行代表职务的若干权利或者职责。例如参加代表小组活动，对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察，在视察时可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人，提议临时召集本级人大会议，列席有关会议，根据有关规定参加特定问题调查委员会，提出对各方面工作的建议、批评和意见。此外，人大代表还可以参加常委会组织的执法检查等活动。人大代表还享有在人大会议上的发言和表决免责权，非经许可的人身免捕权，以及物质便利和工作保障权等。
      人大代表的义务，主要有如下五个方面：

（一）模范地遵守宪法和法律，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施。（二）与人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。（三）保守国家秘密。（四）协助本级人民政府推行工作。（五）接受原选区选民或者原选举单位的监督。
      需要指出的，上述人大代表权利的行使，都要遵循法定的程序，有的是要通过全体代表，有的是要通过部分代表，而人大代表义务的履行是属于各个代表的。实践中，人大代表的权利和义务也有交叉，体现了权利与义务、权利与责任的一致性。

　　在中国为什么不实行“三权分立”？
　　中国的人民代表大会制度是具有中国特色的政权组织和政治制度，与一些国家的“三权分立”制度有本质的区别。中国之所以不实行立法、行政、司法“三权分立”制度，是因为它不符合中国国情。
      中国的一切权力是属于人民的，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家的行政机关、审判机关、检察机关都是由人大产生的，对人大负责，受人大监督。人大则由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。这样一种制度，最便于人民最终掌握国家权力，也最符合国家机构的效率原则，同中国的国体是相适应的。当然，在具体行使权力时，并不是所有国家权力都由人大包揽，也不是将国家权力平均分割，使各项权力相互制衡。人民代表大会制度充分体现民主集中制原则，既保证人大统一行使国家权力，又明确划分了国家的行政权、审判权、检察权，兼顾了民主和效率两者所长，使各个国家机关分工合作，协调一致地开展工作。而且，为了坚持和完善人民代表大会制度，更好地发挥各个国家机关的作用，我国正在积极而又稳妥地推进政治体制改革，完善监督机制，努力建立健全依法行使权力的制约机制。
      了解中国为什么不实行“三权分立”制度，可以引用邓小平的下面这段话：“西方的民主就是三权分立，多党竞选，等等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。当然，如果政策搞错了，不管你什么院制也没有用。”

《人民日报海外版》 (2003年03月14日第八版)