观点理论

西方一位政治理论家说:代议机构不但要做民众意见的代言人,并且要做民众的眼睛,对政府的所作所为进行监督,“严密监督政府的每项工作,并对所见到的一切进行议论,乃是代议机构的天职。”这两句话说明,监督权是代议机构的一项天然权力,并且是代议机构所有职权中非常重要的一项权力。

在我国,作为代议机构的人民代表大会,人们把它的职权概括为四项,即立法权、重大事项决定权、人事选举任免权和监督权。这四项职权中,前三项职权实质上是一种决定性权力,最后一项职权监督权是一种保障性权力,两者相辅相成,使人民代表大会成为完整的国家权力机关。正是由于我国人民代表大会具有广泛的监督权,它与其他国家机关构成了监督与被监督的关系,是人民代表大会具有国家权力机关性质的重要标志。特别是对一些不具有或不完全具有立法权的地方各级人大及其常委会来说,监督权就显得更为重要。换句话说,监督和议事是这些地方人大及其常委会两项最重要的职权和职能。

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,推动人民代表大会制度与时俱进,就要坚持人民主体地位,推进人民代表大会制度理论和实践创新,发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用;就要健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督的制度。贯彻落实十八届三中全会决定对人大工作的新要求,不但要认真履行好宪法和法律赋予的监督权,还要在充分履职的基础上切实推进监督理论和监督实践的创新。当前,随着全省乡镇、县区、市州人大换届选举结束和新一届人代会召开,新一届人大及其常委会陆续履行作为地方国家权力机关的各项职责权力,特别是监督职权。为此,我们首先要认识监督权、把握监督权。

监督权,是各级人大及其常委会为全面保证国家法律的实施和维护人民的根本利益,防止行政、司法机关滥用权力,通过法定方式和程序,对由它产生的国家机关实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。

人民代表大会的监督权,从根本上说,是人民当家作主、参与国家事务管理应享有权利的表现。各级人民代表大会是由人民直接或间接选举产生的,它受人民委托行使国家权力,它产生其他国家机关,并授予它们管理国家、执行法律的权力。为了保证由它产生的国家机关忠实于法律、忠实于人民的意志和利益,人民代表大会就必须对有关国家机关管理国家和司法的活动实施监督,使它们依法办事,并防止和纠正它们滥用权力的行为,保障公民的权利不受侵犯。人民代表大会国家权力机关的地位和性质决定,人民代表大会的监督是国家根本政治制度的监督。

从监督权的概念出发,人大及其常委会的监督具有以下特性:

第一,法律性。两层含义,第一层含义是,人大及其常委会监督的最大特点,在于它是一种全面的法律监督,监督的核心、监督的主要功能是维护、保障国家法律的正确实施;第二层含义是,其监督行为本身也是严格按照法定职权和法定程序进行的。

第二,事后性。从人大及其常委会监督发生的过程看,它有事后性的特点。其表现在:人大及其常委会监督手段的实施,一般都在事发之后。例如,对立法的监督,常常是对已制定或生效的法律、法规进行审查;对政府行政行为的监督,一般也是发生在违法行为之后,从而避免人大及其常委会事先行动对行政工作造成干扰。对司法机关的监督更是如此,人大及其常委会不能在案件侦查、起诉、审判过程中对案件施加影响和压力,而只能在案件处理之后,通过接受人民群众、案件当事人的检举、控告、申诉,才去实施监督。强调人大及其常委会监督的事后性,有利于维护行政、司法机关独立行使职权。

当然,我们不能把人民代表大会监督的事后性绝对化。我国人民代表大会是国家权力机关,它有权事先对任何事情作出决定或采取措施,特别是在一些重大问题上更是如此。不过,人民代表大会在实施事先监督时,必须慎重从事,严格依法办事。即便有权事先监督,但我们还是必须强调监督的事后性。这样,就可以防止、避免有些监督不适当地或者过多地干涉行政、司法机关的工作。

第三,间接性。从人大及其常委会监督的方式看,它具有间接性的特点。即人大及其常委会在行使监督权时,主要或尽可能地通过间接手段来达到监督目的,而不是直接去纠正、处理违法行为。这种间接性特点,在对司法机关监督时表现更为突出。人大及其常委会对那些即使明显违法的判决,也不能直接宣布判决无效或直接进行改判,而只能督促司法机关依法办事,纠正错误。司法机关如若不听、不接受,可以提出询问、质询,甚至可以采取最严厉的监督方式——罢免或撤职等刚性监督手段,迫使司法机关自己纠正错误和违法行为,而人大及其常委会绝不能越位行使监督权。

第四,权威性。人大监督具有间接性特点,但这决不意味着人大的监督就难以发挥作用。因为,我国人民代表大会是国家的权力机关,位尊权重,它的监督以宪法、法律为后盾,代表人民的意志,行使国家的监督权,并且能引起人民群众和社会舆论的广泛支持。人大监督的权威性表现在,它能制定法律、撤销违法的法规,它能对国家机关的组成人员给予免职、罢免或撤职,而其他监督形式,比如行政监察、检察院的法律监督、党纪监督,只能根据人大制定的法律或党纪对国家工作人员给予法律处罚或纪律处分。

来源:《人民之声报》2016年第76期

作者: 王文明