观点理论

2018年1月26日,绵阳市游仙区第六届人民代表大会第四次会议依法选举王兵为游仙区监察委员会主任。区六届人大常委会第十次会议根据区监察委主任的提请,任命了区监察委员会各位副主任和委员,游仙区首届监察委员会宣告成立。截至2018年2月底,全国省、市、县三级监察委全部组建完成,监察委将对所有行使公权力的公职人员实现监察全覆盖!“大家都觉得,原来纪检机关的权力就很大,成立监察委员会,权力更大了。谁来监督监察委员会?怎样监督?”这是当前引发热议备受关注的话题。要对监察机关和监察人员行使职权实行全方位监督,包括接受同级党委、上级纪委监委、本级人大及其常委会、检察机关、民主监督、社会监督、舆论监督以及监察机关在工作中的自我监督。在这里,我们将着重谈谈县级人大及其常委会应当多元化监督本级监察委的问题。

一、要认清县级人大及其常委会多元化监督本级监察委的意义

党中央将国家监察体制改革纳入全面深化改革总体部署,积极推进改革及试点工作并取得重要阶段性成效,在此基础上把改革实践成果提炼成为宪法规定,具有坚实的政治基础、理论基础、实践基础和充分的法理支撑。

(一)对于丰富和完善人民代表大会这一根本政治制度具有重大意义。《宪法》第2条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。第57条规定“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”。第125条“中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关”。根据宪法修正案将行使国家监察职能的专责机关纳入国家机构体系,明确监察委员会由同级人大产生,对它负责,受它监督,拓宽了人民监督权力的途径,丰富和发展了人民代表大会制度的内涵,推动了人民代表大会制度与时俱进。

(二)对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有深远意义。宪法第123条“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关”。宪法第124条“中华人民共和国设立国家监察委员会和地方各级监察委员会”。在宪法中增写监察委员会一节,是对我国政治体制、政治权力、政治关系的重大调整,是对国家监督制度的顶层设计,为制定监察法、设立国家和地方各级监察委员会提供宪法依据,为推进国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实宪法基础、产生重大深远影响。

(三)有利于国家的廉政建设和实现监察对象与监察职能的全覆盖。国家设置高规格的监察机构,提高监察机关的地位,强化监察权的独立性,把原来分散在监察部、国家预防腐败局以及检察机关的反贪污贿赂等职能集中在一起,“整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段,实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖,建立集中统一、权威高效的监察体系”,有利于国家的廉政建设。监察委员会独立于政府之后,在一定程度上破解了“同体监督”的难题,有利于“深化国家监察体制改革的目标”,也有利于深化国家政治体制的改革。

二、要厘清县级人大及其常委会与本级监察委的关系

十八届六中全会拉开了我国监察体制改革的序幕。十三届全国人大一次会议第三次全体会议表决通过了宪法修正案,奠定法治化的坚实基础。人大作为监察委诞生的母体,与监察委的关系与“一府两院”相同,但又有所差异。

(一)产生与被产生的关系。宪法修正案将宪法第一章《总纲》第3条第3款中“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生”修改为“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生”。在宪法第三章《国家机构》第62条第6项后增加一项,内容为“选举国家监察委员会主任”;在第10项后增加一项,内容为“根据国家监察委员会主任的提请,任免国家监察委员会副主任、委员”。监察法第9条中“地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生,负责本行政区域内的监察工作。主任由本级人民代表大会选举,副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。”。这表明监察委员会和人民代表大会的逻辑关系之核心是:监察委员会由人大产生、向人大报告工作并对人大负责、受人大监督,这符合宪法基本原则。

(二)监督与被监督的关系。将宪法第104条中“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”修改为“监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作”。监察法第53条中“各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督”。监察法第15条中“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察:(一)中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关……和工商业联合会机关的公务员,以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员”。综上可见,人大及其常委会以机构身份对监察委进行监督,但监察委以机构身份对人大机关工作人员,甚至是具有公职人员身份的人大代表开展监督。人大及其常委会与监察委之间不是单纯的单方监督关系,而是机构与机构、机构与个人、个人与个人之间的互相监督关系。

(三)人大监督与监察委监督相辅相成。宪法第123条规定“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关”。监察委员会不是行政机关,也不是司法机关,是行使国家监察职能的专责机关,依照法律规定,独立行使监察权。人大监督与监察委监督二者既有共通之处,也有区别之义。人大监督方式包括代表视察、听取专项报告等,而监督的覆盖面较广也较为宽泛,触角直接可及社会方方面面;而监察委主要负有履行监督、调查、处置职责,可以采取谈话、讯问、询问、查询等措施,监督面较小,主要面向公职人员依法履职、秉公执法、廉洁从政以及道德操守情况实施监督,并调查处置公职人员贪污贿赂等违法犯罪行为,触角通过查办职务犯罪等间接影响社会方方面面。因此,要将人大监督与监察监督相结合,代表视察或者专题询问等人大监督开展时可邀请监察委人员参与,人大监督中发现问题可及时移送监察委处理,监察委查实的违法人员及时提请人大及其常委会罢免或撤销。监察委也要主动寻求人大支持,对监察过程中发现的共性问题,可提请人大开展监督。

三、要思考县级人大及其常委会多元化监督本级监察委问题

监察法第11条中“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责:对公职人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查;对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查;对违法的公职人员依法作出政务处分决定;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责;对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉;向监察对象所在单位提出监察建议”。现全国县级监察委均已成立并全面履行职责了,县级人大及其常委会的监督工作不应该缺位、也不能缺位。因此,笔者谈谈以下几个问题:

(一)关于多元化监督的机构设置人员配备问题

县级人大及其常委会应设立怎样的机构行使对监察委的监督职责呢?十三届全国人大一次会议第四次全体会议表决通过了大会关于设立十三届全国人大专门委员会的决定,决定设立10个专门委员会,其中设有监察和司法委员会。这为县级人大及其常委会设立多元化监督监察委的机构和人员配备提供了新思路:县级人大可以新设立人大监察和司法委员会,或者变更现有机构设立监察和司法工作委员会。各专门委员会由主任委员、副主任委员若干人、委员若干人组成。比如,游仙区人大可以新设立区监察和司法委员会,也可以将现有的区人大法制委员会更名为区监察和司法委员会,该专门委员会由主任委员1人、副主任委员2人、委员4人组成。在新的机构未成立时,可以明确由区人大法制委来履行对区监察委的监督职能。

(二)关于多元化监督应坚持的原则问题

1.坚持中国共产党领导的原则。监督法第3条作了规定,坚持中国共产党的领导,是做好人大一切工作的首要前提和根本保证。对监察委开展监督必须坚持党的领导,要善于将党的主张决策通过法定程序变为国家意志,通过人大监督监察委员会工作贯彻执行,实现党对国家事务的领导。如:对监察委的各项监督和重大工作计划安排,都及时向党委请示;专项工作报告的审议意见、执法检查报告等监督工作的主要情况以及重要意见、建议,都及时向党委报告;需经常委会审议的包括监督方面的重要问题,党组也要先行研究,把握好原则和方向。

2.坚持依法行使监督权的原则。监督法第2条中“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定,行使监督职权。”监督法第4条中“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则,集体行使监督职权。”监督法第6条中“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,应当向本级人民代表大会报告,接受监督”。监察法第53条中“各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督”。

3.坚持依法公开的原则。监督法第7条“各级人民代表大会常务委员行使监督权的情况,向社会公开”。监督法第14条、第20条、第27条等都规定,人大常委会审议各项报告及审议意见、作出的相关决议,应向本级人民代表大会代表通报。监察法第54条“监察机关应当依法公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督、舆论监督”。

(三)关于多元化监督的主要方式问题

监督法作为县级以上人大常委会行使监督权最重要的尚方宝剑,其中规定有七种监督方式。基于县级人大及其常委会与本级监察委关系的特殊性,对监察委开展监督的方式也是人大工作中需要研讨的问题之一。

1.对监察委专项工作报告的听取和审议。目前,“一府两院”每年都要向本级人大作工作报告。目前还未修改《监督法》,监察委是否报告工作?有学者主张,监委无须向人大报告工作,以保证国家监察权的独立性。监察法第53条中“各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督”,这说明监察委也应当每年向本级人大作工作报告。监察法第53条中“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察机关的专项工作报告”。各级人大常委会委员可以依据《监督法》第9条的规定,对监察委员会执法中的突出问题;人大代表对监察委员会工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题;人大常委会组成人员对监察委员会工作提出的比较集中的问题;人大专门委员会、常委会工作机构在对监察委员会工作的调查研究中发现的突出问题;人民对监察委员会工作来信来访集中反映的问题等等,可以要求监察委员会向人大常委会作出专项工作报告。

2.对监察委实施法律法规情况的检查。法律监督主要手段包括执法检查、备案审查等。监察法第53条中“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察机关的专项工作报告,组织执法检查”。执法检查作为县级以上各级人大常委会行使监督职权的重要方式,其目的就是为了保障宪法和法律的正确实施,保证行政权、监察权、审判权、检察权的依法正确行使,保护公民和法人的合法权益。因此,县级人大常委会应当对监察机关落实《国家监察法》以及《刑事诉讼法》等相关法律法规的情况进行执法检查,关注其是否依法履职,是否在法律的框架内行使权力,是否对公民人身、财产权利造成侵犯。执法检查工作的开展在监督法第24至27条有具体规定。

3.对监察委的规范性文件备案审查。法律监督主要手段之一是备案审查。备案审查的含义是指规范性文件在生效之后,要按法定期限报法定的机关备案,由接受备案的机关进行分类、存档,在规范性文件的有效期间,依法对其监督审查的活动。关于规范性文件的范围监督法第28条有明确规定,审查内容监督法第30条作了规定。目前《监督法》还未修改,县级人大对本级监察委员会的有关规范性文件可以及时接受备案。

4.对监察委工作中的问题提出询问和质询。监察法第53条中“县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序,就监察工作中的有关问题提出询问或者质询”。询问和质询虽然是常委会组成人员的个人行为,但其性质是人大常委会行使监督职权的方式之一,是人大常委会监督权的一种独特运行方式。所以,监督法第34条规定:“各级人民代表大会常委会会议审议议案和有关报告时,本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会,听取意见,回答询问。”监督法第35条中“县级人民代表大会常委会组成人员3人以上联名,可以向常委会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案”。

5.对监察委撤职案的审议和决定。宪法修正案将宪法第三章《国家机构》第101条第2款中“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长”修改为“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级监察委员会主任、本级人民法院院长和本级人民检察院检察长”。这说明县级人民代表大会有权选举,也有权决定撤职。监察法第9条中“副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免”。监督法第44条至46条对撤职案的审议和决定作了具体规定。表决撤职案,采用无记名投票的方式,表决由常委会全体组成人员的过半数通过。

总之,监察权由人大立法赋予,主要人员由人大选举产生,监察委是代表人民对国家机构实施监督的法定主体,是党的意志与人民意志高度统一的体现,对监察委进行监督是人大法定权力,但支持监察委监察开展工作更是人大法定义务。因此,县级人大及其常委会对本级监察委既要监督更要支持。

 

 

(游仙区人大常委会城环资工委    魏洪奇)