绵阳市人大常委会关于《绵阳市城市市容和环境卫生管理条例》的案例研究报告

——被省人大常委会法工委、省立法研究会表彰为2019年立法案例研究一等奖

绵阳市人大常委会案例研究组

2019年6月

 

为总结我市地方立法工作经验，加强和改进地方立法工作，提高地方立法质量和水平，从今年4月下旬开始，按照省人大常委会法工委《关于开展地方性法规案例研究的通知》要求，市人大常委会成立案例研究组对《绵阳市城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称《条例》）进行了案例研究。

一、立法的基本情况

（一）立法背景

市容和环境卫生管理是维护城市正常运转的一项基础性工作，与人民群众的工作、生活环境密切相关。绵阳市作为全国唯一科技城、全国文明城市，一直高度重视市容和环境卫生管理工作，也取得了很好的效果。但随着城市化的不断推进，在市容和环境卫生管理中也出现了许多新情况、新问题，群众反映强烈。尽管已有国务院《城市市容和环境卫生管理条例》和《四川省城乡环境综合治理条例》，但上位法在有的方面未作规定，如政府已储备征用的土地和已明确土地使用权的待建土地、未聘请物业服务企业的居住区、公共厕所、垃圾转运站、消纳场以及其他环境卫生设施等区域责任人的确定；建（构）筑物外立面的管理；跨门经营等行为的管理，违反停车点位设置的管理，闲置用地和待建用地的围挡设置管理，违反餐厨垃圾管理的处罚等。有的方面规定得不够明确、具体，如户外广告和招牌的设置和管理；功能照明和景观照明的设置和管理；饲养家畜家禽的管理；停车场和运输车辆的扬尘管理；生活垃圾和建筑垃圾管理；环卫基础设施建设与管理；行政执法措施等。同时，我市此前制定的部分执法规范性文件也已超过有效期，如绵阳市城区户外广告位有偿使用暂行规定、城市景观照明管理办法、城市户外广告设置管理办法、城区招牌设置管理办法等。

为解决以上问题，绵阳市人大常委会决定将制定该《条例》作为了我市获得可以行使地方立法权以来的第一部实体法规。

（二）立法过程及做法

1.坚持依法提前介入。在起草阶段，市人大法制委、常委会法工委和城环资工委始终坚持依法提前介入，全程指导和督促市城管执法局依法做好草案的起草、修改、听证、论证和提请审议等工作。2015年底，建议市城管执法局先行启动前期考察调研和意见收集工作，开展立法必要性和可行性研究。2016年初，根据市政府立法计划，结合我市实际，将《条例》立法正式列入市人大常委会当年立法计划，作为当年的立法项目。4-6月，市人大法制委、常委会法工委和城环资工委全程参与《条例（草案）》的调查研究、征求意见、论证听证环节，确保《条例（草案）》起草工作顺利推进。2016年7月15日，市政府常务会议审议并原则通过了《条例（草案）》，决定提请市人大常委会审议。

2.严格遵守立法程序。一是依法开展审议。2016年7月27日，绵阳市人大常委会对《条例（草案）》进行一审，由常委会城环资工委对《条例（草案）》提出了审议建议意见。在审议期间，因各方面对《条例（草案）》的意见比较一致，按照《绵阳市人民代表大会及其常务委员会立法条例》第三十条规定，市人大法制委建议该《条例（草案）》经两次审议后交付表决，并提请市人大常委会主任会议决定通过。二是依法征询意见。一审后，市人大法制委、常委会法工委积极开展调查研究、广泛征求社会各方面意见建议，如通过绵阳人大官网、绵阳日报等方式将《条例（草案）》文本和说明公开向社会征集意见建议，书面征求市委依法治市办、各县（市、区）人大常委会、市政府相关部门、市政协办等各方面意见建议，到部分县（市、区）人大常委会和立法联系点开展实地调研，组织市级相关部门和单位召开立法座谈会，组织7名立法咨询专家召开立法专家咨询会议。在广泛征求意见建议，认真修改完善的基础上，市人大法制委、常委会法工委严格按照《四川省人民代表大会及其常务委员会立法条例》第五十三条规定，将《条例（草案）》报省人大常委会法工委征询意见。三是依法报批、公布实施。2016年9月29日，绵阳市人大常委会二次审议并通过该《条例》后，市人大常委会法工委立即准备相关资料，按程序报请省人大常委会批准。2016年11 月 30 日，四川省第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准该《条例》。2016年12月20日，由绵阳市人大常委会发布公告，自2017年3月1日起施行。

3．加强法规实施后监督。《条例》经省人大常委会批准后，市委、市人大常委会、市政府及相关部门都对《条例》的实施给予了高度重视。2017年、2018年在市人大常委会和市政府召开的两次工作联系会议上，均将《条例》的贯彻实施工作作为了重要议题加以研究，并纳入了年度考核内容。2017年11月，市人大常委会对《条例》的实施情况进行了专题视察调研。2018年10月，市人大常委会听取了市政府关于《条例》贯彻实施情况的专项工作报告。2019年4至6月，市人大常委会对该《条例》的贯彻实施情况开展了执法检查。

从条例制定的过程来看，严格遵循了省、市人大及其常委会立法条例有关程序规定，较好体现了党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。由于提前依法介入，人大主导作用发挥较好，审议过程分歧意见较少；由于专家论证、专家咨询工作扎实，文本的质量得到了较好保障。

（三）主要制度设计

一是针对城市化动态过程，合理规定适用范围。条例适用范围为本市行政区域内城市建成区以及建成区以外其他实行城市化管理的区域。考虑到城市化是一个长久的动态过程，特授权市、县（市）政府划定并公布适用条例的其他实行城市化管理的区域，既符合我市市容环境卫生管理工作的实际情况，又能确保原则性与灵活性得到兼顾。

二是针对部门职责不明的问题，明确主辅结合的管理体制。城市市容和环境卫生管理工作需要多部门相互配合、共同履职，条例确定市容和环境卫生行政主管部门负责市容和环境卫生管理工作的同时，明确发展改革、公安、财政、城乡规划等行政主管部门按照各自职责，共同做好相关工作，并规定街道办事处、镇（乡）人民政府按照职责负责其辖区内的市容和环境卫生工作，督促单位和个人共同维护市容和环境卫生。

三是针对管理区域不明的问题，创设了市容和环境卫生责任制度。条例结合我市城市管理的实际情况，根据不同区域、场所、设施的各自特点，设置专章对市容环境卫生责任区域、责任人作出划分和界定，对责任人责任作出规定。与上位法相比，补充了3个责任区域责任人的确定，进一步细化明确了责任人的责任事项。

四是针对城市管理中的具体问题，创设了具体管理制度。市容管理内容分为建（构）筑物容貌管理、公共场所容貌管理、户外广告和招牌容貌管理、城市照明容貌管理。针对上位法的不足，补充完善了建（构）筑物外立面容貌，架空管线的安装与设置，临时占用、临时经营、跨门经营、张贴宣传品，停车场、洗车场、施工工地围挡、闲置用地、待建用地容貌，户外广告及招牌的设置与管理，照明设施的管理等内容。与上位法相比，其中，有16条的内容对上位法进行了细化或者进行了制度创设。

五是针对上位法的不足，完善了环境卫生管理制度。环境卫生管理分为公共场所环境卫生管理、生活垃圾及餐厨垃圾管理、建筑垃圾管理、环境卫生设施建设与管理、环境卫生作业及服务管理。针对上位法的不足，补充完善了公共场所环境卫生、搭建饲养设施污染环境、轮胎带泥污染路面、油烟、垃圾分类，生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾等的收运与处置，环卫设施的建设与管理，环卫作业服务与管理等内容。与上位法相比，其中，有15条的内容对上位法进行了细化或者进行了制度创设。

二、《条例》的实施情况

本次案例研究中，研究组结合市人大常委会历次视察、调研和执法检查的情况，委托西南科技大学、绵阳师范学院、绵阳市中级法院、小枧地区检察院、绵阳市律师协会等专家，从市、县（市、区）政府履职、市容环境卫生主管部门履职、有关部门履职、倡导行条款的实施四个方面，借鉴《甘肃省水土保持条例》立法后评估的做法，对条例主要制度的执行情况以及社会公众的反映，条例文本的合法性、合理性、规范性、协调性、操作性和时效性进行了分析研究。

（一）市、县（市、区）政府履职情况

《条例》规定市、县（市、区）政府应当履职的条文有9条，主要是划定并公布条例的使用范围，组织编制市容和环境卫生事业发展规划，批准相关专项规划，保障事业所需经费、加强市容和环卫设施建设，制定配套管理制度，推进城市管理数字化、精细化、智慧化，提高市容和环境卫生公共服务能力等。

市、县（市、区）政府在理顺体制机制，制定批准规划，完善配套制度、完善基础设施，推进市容环境综合整治，强化执法保障和执法力量等方面做了大量工作，广大市民的认同感、获得感、幸福感不断增强。《条例》规定的9条职责中，有6条履职较好，3条有待加强。一是配套制度规范不够健全。市政府层面尚未完全按照《条例》第二条的规定公布绵阳城区实行城市化管理的区域，也未建立相应的调整机制，这将对执法的合法性埋下隐患，存在较大的执法风险，容易引发行政复议和行政诉讼。《条例》第六十九条规定，应当由市政府出台的户外广告及招牌设置、城市照明等具体管理办法尚未正式出台，影响了条例的全面有效实施。二是配套基础设施不够完善。基础设施规划落后于城市建设，基础设施建设滞后于城市发展现象较为突出。城市停车场、综合市场、医院、学校等不足或不配套，公厕、垃圾中转站等环卫设施配套规划建设不够，老城区停车难等诸多问题依然存在。城市管理坚持“疏堵结合”，从源头上解决基础设施建设滞后，做好“疏”的工作还任重道远。三是执法保障力度不足。城管执法人员配备不足和装备相对落后的状况日益凸显，尤其是具备执法主体资格的行政执法人员少，执法力量严重不足。

（二）市容环境卫生主管部门履职情况

《条例》规定市容环境卫生主管部门应当履行职责的共有43条，主要是制定和实施相关专项规划、制定相关标准、开展法制宣传教育、明确责任区及责任人、审批有关事项、依法规范公正文明执法、依法开展行政处罚等。

市、县（市、区）市容环境卫生主管部门在开展法制宣传教育、制定相关专项规划、依法文明执法方面做了大量卓有成效的工作，《条例》规定的43条职责总体履职较好，特别是及时制定了《行政处罚自由裁量权实施办法及标准》，对《条例》涉及的44项行政处罚的自由裁量进行了严格规范，确保行政处罚权不被滥用。截止目前，市城管部门先后开展各类专项整治1730余次，在跨门经营、游商占道、违规散发宣传品、餐饮油烟、露天焚烧、道路扬尘、露天烧烤、餐厨垃圾等方面纠正7.2万余起违法行为，清除违规广告1.5万余处，依据《条例》下达责令整改通知书10000余份，实施一般程序行政处罚1270件，罚款30余万元。每件案件均执行到位，无行政复议、行政诉讼案件。有商家认为城管文明执法、热情服务，改变了过去城管与商家是猫和老鼠的关系。

在执法检查、专家评估的过程中，也发现《条例》文本中的个别条款需要完善和改进。

一是有的条款操作性不强。《条例》大部分条文均规定对违法行为先责令改正，拒不改正的才予以处罚，对个人的处罚幅度大部分规定的是五十元以上二百元以下的罚款。在实际工作中，对个人的处罚难以落实。按照《行政处罚法》第三十三条当场处罚的规定，违法事实确凿并有法定证据，对公民处以五十元以下罚款或者警告的行政处罚，可以当场作出形成处罚决定。现实执法中，对游商小贩占道经营的处罚，如果按一般程序给予行政处罚，时效性大打折扣；如果按简易程序的规定给予50元罚款，又感处罚较重。教育难有效果，处罚难以实施，导致有些违法行为长期难以治理。

二是有的条款与上位法和部门规章之间的有效衔接不够。《条例》在第四章第三节“建筑垃圾管理”部分，在第五十五条第四款规定，将危险废物混入建筑垃圾进行投放的处罚为对个人处二百元以下罚款，对单位处三千元以下罚款。处罚幅度虽与住建部2005年颁布的《城市建筑垃圾管理规定》第二十条完全一致，但《固体废物污染环境防治法》对危险废物污染环境防治进行了特别规定， 其第五十五条规定“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放。”《四川省固体废物污染环境防治条例》第三十条规定“产生危险废物的单位应当按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；第五十七条规定，违反本条例第三十条规定，擅自倾倒、堆放危险废物的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停产停业、限期改正，并处以五万元以上二十万元以下的罚款。”同时，《四川城乡环境综合治理条例》在第三十九条第二款规定“建筑垃圾、工业垃圾、医疗卫生垃圾、有毒有害垃圾、危险废弃物及放射性污染物等应当按照国家规定的标准分类处置，不得混入生活垃圾收集站、收集容器和垃圾消纳处置场；”第六十九条规定“违反本条例第三十九条第二款特种垃圾管理规定的，责令改正、采取补救措施，可以并处二千元以上一万元以下罚款。”今年6月，全国人大常委会审议的《固体废物污染环境防治法（修订草案）》，草案对擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒工业固体废物，擅自倾倒、堆放危险废物等违法行为，规定了严格的法律责任。增加了按日连续处罚的规定，对未经批准擅自转移危险废物等违法行为增加了拘留的处罚措施，并对法律责任专章进行了扩充完善，且罚款金额明显提高。

三是有的条款需要根据上位的修改并结合机构改革的实际进行调整修改。《条例》第四十八条关于餐厨油烟治理的执法主体，当时基于对上位法《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条“县级以上地方人民政府确定的监督管理部门”的细化和落实，确定由市容和环卫主管部门负责执法。2019年1月1日实施的《四川省<中华人民共和国大气污染防治法>实施办法》第八十四条对治理油烟根据不同情形，分别规定由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门和县级以上地方人民政府住房和城乡建设部门负责查处。同时因机构改革原因，该部分职责的行使部门不宜规定过死，应当按照省条例的规定进行相应修改。

（三）其他有关部门履职情况

《条例》涉及政府18个有关部门履职的条款有14条，主要涉及法制宣传、环卫基础设施建设、经费人员保障、相关工作衔接配合等方面。

政府有关部门履职总体较好，有力推进了《条例》的贯彻实施。但也还有3条落实不好。主要是工作机制不完善，有推诿扯皮现象。一是学习宣传还不到位。条例第十条规定，市容环卫行政主管部门和文化广电新闻出版、教育、司法行政等部门以及有关公共场所的经营单位或者管理单位，应当加强市容和环境卫生法律、法规和相关知识的宣传教育，培养和增强公民维护市容和环境卫生的意识。但宣传的深度、广度和有效性还不够，一些市民对《条例》相关规定和环境卫生创建知识了解较少，参与城市市容和环境卫生管理的积极性、主动性有待提升，自觉遵守公共秩序、维护环境卫生的意识还有待增强。检查过程中对部分城管执法人员、基层干部、市民进行问卷测评，少数测评对象对《条例》开始实施的时间、市容和环境卫生责任制度等规定掌握不到位。二是相关部门配合不到位。《条例》第五十七条规定，市容环卫行政主管部门应当参与建设项目环境卫生配套设施的设计方案审查和竣工验收。但实际执行过程中，市容环卫和规划、建设等部门在前期规划设计、后期竣工验收等环节配合不够，导致部分项目环卫设施设置不到位、不规范，影响了周边市容环境卫生秩序和老百姓日常生活。三是依法执法保障不到位。《条例》第六十六条规定“公安机关可以在市、县（市、区）市容环卫行政主管部门建立警务室，协助、配合市容环卫行政主管部门执法工作，依法查处阻碍市容环卫执法人员依法执行职务行为以及殴打、辱骂辅助执法人员的违法人员。”但实际执行过程中，各地建立警务室的工作基本没有开展，对出现的暴力抗法行为，公安机关往往按照民事纠纷进行调解处理，没有依法打击处置。

（四）倡导性条款的实施情况

《条例》有两条倡导性条款。其中，第十一条鼓励单位和个人参加市容和环境卫生公益活动。倡导居（村）民委员会组织居（村）民制定维护市容和环境卫生的管理公约，鼓励居（村）民参加市容和环境卫生治理工作在实践中实施较好，许多单位和个人参加了市容和环境卫生公益活动，不少地方的居（村）民委员会制定了维护市容和环境卫生的管理公约。第五十八条提倡商业服务窗口单位、宾馆饭店以及机关、团体、企业、事业单位等附设的内部厕所在工作（营业）时间对外开放在实践中效果一般。

三、《条例》的总体评价

从市人大常委会执法检查和委托的各方面专家的评估情况来看，各方对条例总体评价较高。认为在合法性方面，《条例》坚持依法立法，设置的各项制度与国家相关法律法规的立法精神、基本原则，与《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）精神相符，没有超越地方立法权限。在合理性方面，条例立法目的明确，制度设计合理，设计的权利与义务、权力与责任配置基本合理、平衡，管理措施基本适度。坚持教育与处罚相结合的原则，大部分罚则均规定对违法行为责令改正，拒不改正的才予以处罚，充分体现了教育在前、处罚在后的人性化执法思路；同时明确规定制定城市容貌标准要突出国家科技城特色，并结合美丽绵阳建设规定了景观照明、招牌管理、广告管理等相关条款，体现了绵阳地方特点。在规范性方面，《条例》的条款项设置比较适当，逻辑结构较为清晰，语言表述比较简洁规范。《条例》自2017年3月1日起施行以来，对于加强我市市容和环境卫生管理，创建整洁、优美、文明、和谐的城市环境，发挥了重要的作用，基本达到了立法的预期目的。

但从评估反馈情况来看：在合理性方面，条例体现绵阳地方特色的还不够多，有的管理措施的必要性和适度性还可作进一步研究；在规范性方面，有的条款项设置不够规范，逻辑结构编排不够严谨，语言表述不够精当、规范；在协调性方面，条例存在照抄上位法的情形；在操作性方面，存在管理体制不顺畅，管理措施针对性不够等问题。

《条例》作为绵阳制定的第一部地方实体性法规，从实施及评估反馈出的问题来看，既有《条例》制定时对地方立法的规律、原则认识把握不够，对一些问题考虑不全不细的问题，也有政府及有关部门在执行中主观能动性发挥不够的问题；既有相关上位法修改带来的问题，也有城市管理出现的新问题。为更好适应绵阳城市市容和环境卫生管理的需要，更好处理好与上位法的有机衔接，市人大常委会已于6月21日对《条例》进行了修正，并上报省人大常委会批准。

四、今后立法工作思考

自2015年12月获得省人大常委会批准可以行使地方立法权以来，绵阳市人大及其常委会在省人大法制委、常委会法工委的精心指导和帮助下，已制定出台三部地方性实体法规。但毋庸置疑，我市的地方立法工作还处于起步阶段，此次通过对《绵阳市城市市容和环境卫生管理条例》的研究，我们从立法的角度，认真总结思考了以下几个方面。

（一）立法项目的选题要“小而精”

《条例》共六章七十条，分总则、市容和环境卫生责任区制度、市容管理、环境卫生管理、执法保障和监督、附则，其中市容管理又分为建（构）筑物容貌管理、公共场所容貌管理、户外广告和招牌容貌管理、城市照明容貌管理四节，环境卫生管理又分为公共场所环境卫生管理、生活垃圾及餐厨垃圾的管理、建筑垃圾的管理、环境卫生设施建设与管理、环境卫生作业及服务管理五节。《条例》内容庞杂繁多，上位相关法律法规、部门规章和标准繁多，现实生活中的问题与矛盾也多。如此繁杂庞大的内容，用一部地方性法规来调整规范，在《条例》结构框架的确定、内容的调整取舍方面难度极大。为此，《条例》采取要求政府制定配套制度的方式加以解决。这与地方立法要有特色、可操作的原则的本意就出现了差距，与上级人大一直强调的立法选题要“小而精”有差距。如果只对某一章或者某一节开展地方立法，把问题掌握梳理得更全面一些，提出解决问题的制度更有针对性一些，更可操作一些，应该更能体现绵阳特色，减少政府制定配套制度的数量。

（二）相关配套制度的设定要适度适量

《条例》规定城市容貌标准、城市停车、车辆清洗、户外广告及招牌设置、城市照明、生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾的具体管理办法由政府依照本条例制定。但目前市政府仅公布了城市容貌标准、城市停车、餐厨垃圾管理办法，其余的由于种种原因，还没有正式出台。《立法法》第六十二条规定，法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定，法律对配套的具体规定制定期限另有规定的，从其规定。参照此规定，地方性法规要求政府制定具体管理办法，也应尽快制定出台。政府没有及时出台，政府固然有责任，但作为立法者，也应负当时设计制度之时调查掌握情况不够、考虑不细不周之责。在今后的立法中，地方性法规要求政府制定配套制度的，同样需要认真调查研究，并及时督促政府及部门同步起草。

（三）与上位法及部门规章的衔接要协调一致

与上位法不抵触是地方立法的首要原则。作为设区的市的地方立法的上位法是全国人大及其常委会制定的法律，国务院制定的行政法规和省人大及其常委会制定的地方性法规。国务院部门制定的规章，虽不是地方性法规的上位法，但其适用的地域在全国有效。因此，在制定地方性法规时，考虑到法规本身内部的协调性，避免与其他地方性法规的冲突和不一致，往往也会直接引用。但有的部门规章的具体条款与上位法的有关规定不完全一致。如住建部《城市建筑垃圾管理办法》《城市生活垃圾管理办法》与全国人大常委会今年6月开始修订的《固体废物污染环境防治办法》就有不一致的地方。在今后的立法中，对相关上位法、部门规章、有关标准、政策导向一定要全面收集、学习、对比和研究，确保法规内部本身的协调一致。

（四）地方立法要激发市民踊跃参与

坚持开门立法、民主立法是实现依法立法、科学立法，突出地方特色，提高立法质量的根本途径和保障。立法过程就是一个汇聚民意、汲取民智、维护民利的过程。但从我市目前的情况看，市民关心、参与地方立法的热情还有待进一步激发。制定条例时，起草组向社会公开邀请市民参加听证会，原计划邀请23名听证代表，但只有2名市民报名，最后只好改为商请有关社区居委会、机关和行业协会定向推荐邀请才得以进行。条例草案一审后，在绵阳日报和市人大网站公开征集修改意见，时间为1个月，也只收到修改意见13条，远远低于市人大法制委、法工委通过座谈、调研收集的120余条意见。我市制定的水污染防治条例和物业管理条例，遇到的情况也大致如此。在推动立法与民意互动，拓宽民意渠道方面，需要我们更多的采取调查研究、论证会、座谈会等多种形式，广泛征求常委会组成人员、人大代表、政府部门、专家学者、人民群众及利益相关方的意见。在如何激发市民参与地方立法热情，让立法的过程成为法制宣传、凝聚民意的过程，还需要我们付出更多更细致的艰苦努力。